Een Ombudsman voor Aruba: de kunst van het haalbare
mr. Carlos Guiamo (RAIZ)
Op 10 maart 2022 verworpen de Staten van Aruba een ontwerplandsverordening tot wijziging van de Staatsregeling van Aruba. Goedkeuring vereiste 14 stemmen vóór, echter stemden 11 leden vóór en 10 tegen. Het meest besproken onderwerp was de beoogde constitutionele inbedding van de Ombudsman. Het was in 2020, toen de Landsverordening Ombudsman (AB 2020 no. 145) werd goedgekeurd, al de bedoeling dat er ook een constitutionele inbedding zou komen. Om die reden was de benoeming van de Ombudsman niet volledig in de Landsverordening Ombudsman geregeld (om doublures te voorkomen).
Benoeming en ontslag van de Ombudsman
Oorspronkelijk zouden zowel de benoeming als het ontslag van de Ombudsman – zoals in elk ander land in het Koninkrijk – bij volstrekte meerderheid geschieden (voor Aruba dus met steun van 11 van de 21 Statenleden). Vanuit de overheid kwam het voorstel om voor de benoeming van de Ombudsman een twee derde meerderheid in de Staten te vereisen. De reden hiervoor was om voor breed draagvlak te zorgen, namelijk dat de Ombudsman benoemd wordt met de steun van ten minste 14 van de 21 Statenleden en zodoende de oppositie hierbij te betrekken. Voor wat betreft een ontslag zal de eerste gedachte die opkomt zijn om ook daarvoor een twee derde meerderheid te vereisen. Dat zou echter indruisen tegen de intentie van brede draagvlak. Want als een meerderheid van 14 wordt vereist voor ontslag, kan ontslag geen plaatsvinden zolang een minderheid van 8 Statenleden daar niet mee instemmen (21-8=13, dus minder dan 14). Hiermee zou een breed draagvlak gelijk teniet worden gedaan door enkel op draagvlak van een minderheid van 8 Statenleden te hoeven rekenen.
Dat was niet de enige overweging achter de keuze voor een mogelijk ontslag bij volstrekte meerderheid. Er wordt ook rekening gehouden met de risico’s van zowel ontslag met 11 als ontslag met 14 Statenleden. De eerste risico-scenario is dat een meerderheid van 11, die de regering steunt, misbruik maakt van de ontslagbevoegdheid en een Ombudsman om politieke redenen ontslaat. De tweede risico-scenario is dat een minderheid van 10, 9 of 8 Statenleden misbruik maken van een vereiste van 14 stemmen voor een ontslag en om politieke redenen een gerechtvaardigd ontslag dwarsliggen.
De procedure voor een dergelijk ontslag is als volgt. De Staten dienen te motiveren waarom naar hun oordeel de Ombudsman door handelen of nalaten ernstig nadeel toebrengt aan het in hem gestelde vertrouwen. De Raad van Advies brengt voorafgaand aan een mogelijk ontslag advies hierover uit. De Ombudsman wordt in de gelegenheid gesteld zijn of haar zienswijze hierover kenbaar te maken.
De risico-scenario’s
Risico-scenario 1 (bij ontslag met ten minste 11 Statenleden) houdt in dat een meerderheid van 11, 12 of 13 Statenleden een verhaal verzinnen om te motiveren dat de Ombudsman door handelen of nalaten ernstig nadeel toebrengt aan het in hem gestelde vertrouwen, het (naar alle waarschijnlijkheid zeer negatief) advies van de Raad van Advies naast zich neerleggen, alsook de zienswijze van de Ombudsman. Vervolgens wordt de ontslagen Ombudsman gelijk tijdelijk vervangen door een substituut-ombudsman. Deze substituut-ombudsman is door diezelfde ontslagen Ombudsman voorgedragen aan de Staten. Het hele team (bureau) van de Ombudsman blijft functioneren, en uiteindelijk zal een nieuwe Ombudsman moeten worden benoemd met een breed draagvlak van ten minste 14 Statenleden. Wat zou een politieke partij met dit scenario, waarbij een goed functionerende Ombudsman om politieke redenen wordt ontslagen, bereiken? Niet veel. Integendeel zou de backlash, mede naar aanleiding van het proces waarbij een advies van de Raad van Advies, zienswijze van de Ombudsman, en kritiek van de oppositie, scenario 1 onaantrekkelijk en niet effectief (m.b.t. de politieke motieven) maken.
Risico-scenario 2 (bij ontslag met ten minste 14 Statenleden) houdt in dat een niet goed functionerende Ombudsman die naar het oordeel van 11, 12 of 13 leden van de Staten het in hem gestelde vertrouwen ernstig nadeel heeft toegebracht, met positief advies van de Raad van Advies, niet kan worden ontslagen omdat een minderheid van 10, 9 of 8 Statenleden dat om politieke redenen dwarsliggen. Hiervoor zouden zij enkel niet hoeven in te stemmen.
Democratische werking, checks and balances
Laat ik vooropstellen dat beide scenario’s niet even waarschijnlijk zijn als het beeld dat met de retoriek van de afgelopen week is gecreëerd omtrent ontslag van een Ombudsman. Toch is met beide scenario’s bij de overwegingen voor het kiezen voor een ontslag met een volstrekte meerderheid (11 Statenleden) rekening gehouden. Bijvoorbeeld het gevolg van scenario 1, waaronder de backlash vanuit de bevolking (lees: kiezers), dat onderdeel van de democratische werking is en waar dan ook ruimte voor moet kunnen zijn. Tevens dient ook voorzichtig te worden omgegaan met het creëren van praktisch onschendbare instanties binnen een democratische rechtsstaat, waarbij geen verantwoording wordt afgelegd en zelfs bij slecht functioneren moeilijk kan worden ingegrepen. Checks and balances dienen niet enkel voor politici te gelden, maar ook voor instanties met ver gaande bevoegdheden zoals de Ombudsman.
De keuze voor benoeming met steun van 14 van de 21 Statenleden, en ontslag – volgens de beschreven procedure – met steun van 11 van de 21 Statenleden, was weloverwogen. Naar mijn mening hebben vanwege de gevoerde retoriek, het blindstaren op de positie en een mogelijk ontslag van de Ombudsman, en het maken van een breekpunt hiervan, velen het zicht verloren van the bigger picture, een helicopter view van ons democratisch rechtsstelsel, en het algemeen belang. Bij de introductie van een nieuw instituut in ons democratisch stelsel dient men dit ook in de context van het geheel van de checks and balances tussen de verschillende instituties te plaatsen, en niet enkel te kijken naar de positie van de te introduceren Ombudsman.
De kunst van het haalbare
Uiteraard kunnen meningen verschillen en kunnen anderen, waaronder de oppositie in de Staten, hier anders over denken. Dat respecteer ik. Wat ik wel betreur, is het volgende. Op het moment dat het amendement om voor een mogelijk ontslag twee derden (14 van de 21) stemmen te vereisen, werd verworpen, was het duidelijk dat er geen politiek draagvlak daarvoor aanwezig is, en dat die optie (in ieder geval voorlopig) niet haalbaar is. Vervolgens bleven twee haalbare opties over:
A. het wetsvoorstel goedkeuren met de voorgeschreven benoeming met 14 van de 21 en mogelijk ontslag met 11 van de 21, waarna de introductie van een Ombudsman kan volgen;
B. het wetsvoorstel verwerpen, met als logisch (en vooraf aangekondigd) gevolg dat zal worden overgegaan tot het wijzigen van de Landsverordening Ombudsman, zodat Aruba alsnog een Ombudsman kan krijgen, maar dan met zowel benoeming als ontslag met een volstrekte meerderheid van 11 van de 21 Statenleden (zoals gebruikelijk in het Koninkrijk).
Een Statenlid dient te allen tijde het algemeen belang boven het partijbelang en eigen belang te plaatsen. Indien de eigen wil niet haalbaar is, probeer je de Arubaanse bevolking zo goed mogelijk te dienen met de haalbare opties. In dit geval waren de overgebleven haalbare opties duidelijk. Dat er geen Ombudsman komt, was geen optie. Van de twee overgebleven opties kan uit de redeneringen van de leden van de oppositie van de partijen AVP, MAS en Accion 21 geconcludeerd worden dat hun voorkeur uitgaat naar optie A. Echter paste die optie niet in de retoriek die inmiddels was gevoerd. Er werd vanuit de oppositie zelfs gesteld dat als het geen ontslag met twee derden wordt, er geen Ombudsman komt en een volgende regering het zal moeten regelen. Alsof onder een volgende regering geen twee derde meerderheid in de Staten vereist is voor een wijziging van de Staatsregeling, en alsof het niet al duidelijk was dat er wel een Ombudsman komt, of met optie A, of met optie B.
Uiteindelijk stemde een voltallige oppositie van 10 Statenleden tegen het op tafel liggende voorstel, en koos hiermee de facto voor optie B. Op zich geen probleem, want ook met optie B zal de toekomstige Ombudsman, met de geregelde bevoegdheden, goed aan de slag kunnen.
Wat de voltallige oppositie hiermee heeft bewezen, is dat een minderheid van 10 Statenleden, en dus ook van 9 of 8, weldegelijk een gerechtvaardigd belang kan (proberen te) dwarsbomen.
